孙中山与民初建制立法

　　孙中山领导的南京临时政府仅仅存在了3个月，这在历史的长河中只是短暂的一瞬。然而就在这处境极为困难的短短的3个月里，孙中山领导下的南京临时政府却做了许多前人所没有做过的事。它以极大的热情，为建立共和制度，努力建制立法，制订了许多法律和制度，力图做到有法可依，有章可循，坚持法治；并采取了许多具体措施，除旧布新，进行改革。尽管南京临时政府采取的这些政策，大多未能贯彻实行，但它仍有重要的历史和借鉴意义。

　　初创共和制度

　　1912年1月1日，这是一个值得纪念的日子。上午10时，孙中山从上海坐专车去南京就任中华民国第一任临时大总统。同行的有各省代表会临时议长汤尔和、副议长王宠惠和孙中山的军事顾问荷马李等数十人，上海各界人士1万多人到车站送行。途经沪宁铁路沿线车站，都受到众多兴高采烈人们的热情迎送。南京城里更是喜气洋洋，“各省代表及文武官兵与男女学生，计有四五万人，俱集下关欢迎”（《申报》1912年1月3日）。当天下午6时15分，专车驶抵南京城。孙中山下车后就前往设在前两江总督衙门、也曾是太平天国天王府的临时大总统府，由黄兴、陈其美和海军代表护送孙中山入府。

　　当晚10时，典礼举行，“就职仪式庄严简洁，革命党重要成员尽数出席”（《共和十年：〈纽约时报〉民初观察记·政治篇》，第29页）。典礼开始时，鸣礼炮21响。孙中山铿锵有力地宣读了《临时大总统誓词》：“倾覆满洲专制政府，巩固中华民国，图谋民生幸福，此国民之公意，文实遵之，以忠于国，为众服务。” 就任后立即开展组织政府的工作。但原来《临时政府组织大纲》中只规定设大总统，而没有副总统；行政部门只设外交、内务、财政、军务、交通五部，不能适应客观形势的要求。于是，又根据宋教仁的提议于1月2日修正中华民国临时组织大纲，在大总统以外加设副总统，而对行政各部不加限制。

　　成立政府需要设立参议院作为立法机关。因此，通电各省根据《临时政府组织大纲》第八条“参议院以各省都督府所派之参议员组织之”和第九条“参议员每省以三人为限，其派遣方法，由各省都督自定之”的规定，抓紧成立参议院。同时根据第十七条“参议院未成立以前，暂由各省都督代表代行职权”的规定，选举赵士北、马君武为临时正副议长。1月3日，由各省都督代表组成的临时参议院举行副总统选举会，黎元洪以全票当选。经反复磋商，确定和通过了内阁成员的组成名单。孙中山任命胡汉民为总统府秘书长，黄兴兼参谋总长。

　　各部总长名额的分配是革命派、立宪派、旧官僚三种势力的联合，由同盟会会员任总长的只有陆军、外交、教育三个部。但实际情况是“部长取名，次长取实”，各部次长除汤芗铭外都是同盟会的重要骨干，实权主要掌握在革命党人手中。南京临时政府是一个由革命派居于主导地位的资产阶级民主共和政府。

　　颁布规章法令

　　立法建制，是南京临时政府成立后的一项艰巨和重要任务，因为这不仅是奠定资产阶级共和国政治体制的根本大计，而且也是健全临时政府以争取最后埋葬清皇朝必不可少的保证。因此，南京临时政府成立后，在一面与袁世凯进行议和、一面准备北伐的同时，也抓紧进行立法建制工作。

　　南京临时政府的立法建制工作，大体上可分为前后两个阶段。从1912年元旦南京临时政府成立到2月中旬，是南京临时政府成立和兴起阶段。这一阶段立法建制的重点，是建立和健全临时政府的组织和制度。从1912年2月下旬到4月1日孙中山解除临时大总统职务，是南京临时政府让权和解散阶段。这一阶段立法建制的重点，是通过立法程序，用法律形式，把资产阶级共和国的国体和政体确立起来，以固国基，以防后患。

　　前一个阶段中，南京临时政府在1月份制订的《修正中华民国临时政府组织大纲》和《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》，规定了南京临时政府的构成形式，确立了这个政体的资产阶级共和国性质。前者规定临时大总统、副总统由各省代表选举，临时大总统有统治全国之权；有统治海陆军之权；得参议院之同意，有宣战、媾和及缔结条约、制订官制、官规、任免文武官员、设立临时中央审判所之权。临时副总统于大总统因故去职时，得升任之；但于大总统有故障不能视事时，得受大总统委任，代行其职权。

　　关于参议院，它规定参议院的职责有八项，即议宣战、媾和、缔结条约及设立中央裁判所事件；议临时大总统咨参议院的官制、任免国务员及外交专使；议决临时政府之预算；检查临时政府的出纳；议决全国统一的税法、币制及发行公债事件；议决暂行法律；议决临时大总统交议事件；答复临时大总统咨询事件。简言之，南京临时政府是由立法机关参议院和行政机关、临时大总统、副总统和国务员组成。临时大总统由参议院选举产生，对参议院负责，是临时政府的首脑。

　　《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》，具体地规定了中央行政共设陆军、海军、外交、司法、财政、内务、教育、实业、交通等9个部，各部设总长1人，次长1人；次长由大总统简任，次长以下各员由各部总长按事之繁简酌定人数；各部局以下各员，均由各部总长，分别荐任、委任。各部由临时大总统统辖，对临时大总统负责。

　　为了健全临时政府的法制，南京临时政府成立后，在各部之外设置了法制局(后改称法制院)，由宋教仁任局长，负责法制的编订工作。所有临时政府一切重要的法制，均由法制局编订呈临时大总统咨参议院议决后，咨复临时大总统，经临时大总统签署公布，发交各行政部门执行。一般的政策法令，则由临时大总统或各部发布执行。

　　为了加强各部的行政建设，孙中山责成法制局拟就“各部官制通则”二十一条与各部的“官制”各若干条，咨参议院议决。同时又要求法制局“拟定任官状纸及任官规则”，颁布施行。由于孙中山对各部的行政建设极为重视，要求十分具体，所以南京临时政府各部门工作人员虽然很少，但各项工作井井有条，效率很高。

　　孙中山领导下的南京临时政府，是努力想做到任人唯贤的。这里的“贤”，包括政治和才能两个方面。在政治上最根本的要求，首先是要拥护民国并关心民生疾苦。所谓才，是必须具有一定的知识和才能。根据内务部的呈报，孙中山令法制局迅速编纂文官试验草案。最后，由法制局汇总拟出了“文官考试委员官职令”、“文官考试令”、“外交官及领事官考试委员官职令”、“外交官及领事官考试令”各草案，由孙中山咨参议院提前议决，以便颁布施行。

　　立法司法机构

　　参议院为立法机关，在南京临时政府中占有极重要的地位。南京临时政府成立后，立即着手临时参议院的建立。根据《修正中华民国临时政府组织大纲》的规定，“参议院以各省都督府所派之参议员组织之”，“参议员每省以三人为隅，其派遣方法，由各省都督自定之”。各省参议员共42人，其中同盟会籍的参议员占30余人，即占3／4以上。临时参议院的正式成立，加强了南京临时政府的立法机构，它对于临时政府立法建制工作起了积极作用。

　　1912年1月28日临时参议院正式成立，选举林森为正议长，陈陶怡为副议长。孙中山率各行政官员莅会，并致祝词，对临时参议院寄予期望：“诸君子勉哉!各尽乃智，竭乃力，以固民国之始基，以扬我族之大烈，则不徒文一人之颂祷，其四万万人实嘉赖之”（《孙中山全集》第2卷，第44页）。