再论“内外皆轻”权力格局与清末民初政治走向

　　几年前，笔者在研究地方督抚与清末新政课题时，曾提出清末新政时期中央与地方权力格局演变为“内外皆轻”，在一定程度上补充或修正了自罗尔纲先生以来所谓“内轻外重”权力格局说。[①]“内外皆轻”说的提出，在学界引起了某些关注。孙燕京教授曾撰文鼓励并提出质疑，[②]促使笔者继续思考，深感有必要进一步阐释和深入论证。本文即因此而作，谨就教于孙教授及学界同仁。

　　一、“内外皆轻”含义再释

　　所谓清末“内外皆轻”权力格局的核心意涵，具体涉及清末新政时期中央与地方权力关系问题。

　　首先必须明确什么是“权力”。“权力”作为社会学与政治学的重要概念，一般而言有广义和狭义之分：广义的权力是指对事物的影响力和支配力，大致可分为社会权力和国家权力两类；狭义的权力指国家权力，就是统治者为了维护其统治利益和建立某种统治秩序而具有的制度性支配力。这种制度性支配力，实际上就是制度设计的产物，是制度的规定性效力。“权力是一种某个职位的占有者可以使用而非必须使用的东西，它反映的是一种潜在能力而非实际现象。”[③]可见，权力与制度规定的职位相关，其实际效力取决于对相关制度执行的程度。权力的大小关键在于对制度的掌握和利用的程度，也就是掌握和利用制度发挥影响力和支配力的程度。如果能有效地掌握和利用制度而发挥较大的影响力和支配力，就可谓权力大（或曰“重”），反之则可谓权力小（或曰“轻”）。本文正是从这个意义上，理解清末权力格局的“内外皆轻”。

　　关于晚清权力格局问题，一般都是在中央与地方权力关系的框架之内讨论，学界长期以来多持“内轻外重”说。这个说法最早源自太平天国史研究大家罗尔纲先生。罗先生从湘军的兴起，论证咸同以后“兵为将有”的起源，指出将帅各私其军而出任疆寄，造成“外重内轻以致于分崩割据的局面”，并在此基础上提出“督抚专政”说，认为地方督抚“既擅兵柄，又握有地方上的财政、民政等政权，于是他们便上分中央的权力，下专一方的大政，便造成了咸同以后总督巡抚专政的局面”[④]。罗先生的这个观点在学界有非常广泛的影响，但也不断受到挑战和修正。从王尔敏、刘广京到刘伟，基本上赞同晚清权力格局出现“外重内轻”局面，但还不至于到“督抚专政”地步。[⑤]邱涛则全面修正罗先生的观点，认为在晚清既没有形成“内轻外重”的局面，也没有出现所谓“督抚专政”。[⑥]值得指出的一点是，既往相关研究在时段上主要局限于太平天国兴起的咸同时期，至多延伸到庚子事变，而对庚子以后的清末新政时期则缺乏实证研究，笼统地谈论“晚清”只不过是逻辑推论而已。

　　笔者的研究重点是清末新政时期地方督抚权力的变化与清廷中央集权的关系，在时段上正可弥补既往相关研究之不足。庚子事变时期的东南互保是地方督抚权力的最高峰。清廷在庚子事变之后开始实行新政，进行各项制度改革，其中一个重要目标是中央集权，尤其预备立宪，明确标榜“大权统于朝廷”。其时，清廷之要中央集权，就是要调整和收束自咸同军兴以来地方督抚增大的权力。通过对清末新政时期地方督抚权力变化的研究，笔者认为，辛亥鼎革之际，中央与地方权力关系实际上已演变为“内外皆轻”的权力格局。在清末庚子至辛亥期间，随着新政尤其是预备立宪的开展，清政府不断加强中央集权措施，地方督抚的权力被收束而日益变小，其干政的影响力也有一个逐渐减弱的趋势。但与此同时，清政府中央集权的实际效力却并不显著，反而随着统治集团内部矛盾的激化而有削弱之势。这便形成“内外皆轻”的权力格局。一方面，清廷并没有建立强有力的中央政府，也未能真正控制全国的军权与财权，中央集权有名无实；另一方面，各省督抚也不能有效地控制地方军权与财权，在地方已没有强势督抚，更没有形成强大的地方势力。清末新政从制度上使权力交接失控。武昌起义前夕，正是地方督抚权力明显削弱，而清廷中央集权尚未强固之时，在此权力转换临界的关键时刻，革命爆发，清廷中央不能控制地方，地方无力效忠清廷，清王朝最终覆亡。

　　需要特别说明的是，“内外皆轻”权力格局的形成，是清末新政时期清廷中央集权对地方督抚收权的结果，适应时段在“清末新政时期”，尤其是武昌起义前夕。职是之故，“内外皆轻”说的提出，不是对罗尔纲先生“内轻外重”说的颠覆，而只是一定程度的补充或修正。准确地说，要讨论咸同以来到宣统末年所谓“晚清时期”权力格局的演变，可以说有一个从“内轻外重”到“内外皆轻”的转变，发生此种转变的转折点就在庚子事变。

　　对于笔者所谓清末权力格局“内外皆轻”说，孙燕京教授在鼓励之余，进一步质疑地方督抚权力究竟是“重”还是“轻”。她认为：“在中央全力集权的过程中，地方督抚们是否乖乖就范，老老实实地交出了手中的权力？对朝廷特别是少壮派亲贵的虎视眈眈，督抚们是否束手无策？这是值得讨论的问题。”随后，她提出了五点疑问：“一、督抚是否乖乖就范？二、督抚的应对；三、‘忠与非忠’；四、为什么集权之后中央还‘无法控制地方’？五、权力的流向。”（第145页）所谓“权力的流向”问题留待下节讨论。前面四点疑问，按照孙教授的解答，基调是肯定督抚权力之“重”。她认为，在清末新政时期，中央与地方权力争斗异常激烈，面对清廷中央的收权，督抚们绝不肯乖乖就范，而是想方设法做了保留，以便继续在一些重大问题上“掣肘”中央，至少是不合作；督抚应对方式是联衔上奏，如果不以“要挟”理解的话，至少也是“聚众壮胆”；督抚并不是无力效忠，而是无心、无意，就是“离心离德”。在她看来，“清末的‘外重’不一定以‘权重’的形式出现，而是以‘离心离德’的形式呈现。”她进而认为：

　　关键性的解释漏洞出在“中央无法控制地方”这一句上。清末新政设立了名目繁多的职能部门，收走了督抚手中的权力，应该说当即生效——有“法”控制。但结果却是“无法控制”，这就说明收回的权力没有生效（用李细珠的话是“实际效力并不显著”），那就是说有“法”而“不能”。这是一种什么局面？只能以督抚坐大了、尾大不掉、指挥不动解释。换一句话就是，表面上权已不在手，但“势”大、能量大，是另一种“重”。用一种或许欠妥的比喻，就像督抚身边存有巨大的“黑洞”或者“暗物质”。有了它，谁能说权已不重了呢？（第146-147页）

　　这一段的关键还是说的地方督抚权力之“重”。

　　对于孙燕京教授的质疑，笔者并不认同，下面拟作三方面的解释：其一，清廷通过新政确实从制度上收回了地方督抚一些重要的权力。咸同军兴以后地方督抚权力增大的表征，主要是“兵为将有”和“就地筹饷”，就是军事权和财政权的扩大。庚子事变之后清廷实行新政，在调整和收束地方督抚的权力方面，首当其冲者也是军事权和财政权，另外还有司法权、外交权、人事权、行政权，等等。在新政与立宪的过程中，清廷中央集权的手法，主要是通过在中央设立军事、财政等各职能部门，相应地在各省设立下级机构，垂直掌控，直接剥夺了地方督抚在军事、财政、司法、外交、人事与行政等方面的权力，从制度设计上把地方督抚的相关权力收归中央，逐步加强了中央集权，而使地方督抚权力越来越缩小。在此过程中，无不遭到地方督抚的激烈抵抗，中央集权与地方分权的矛盾激化，但结果大都是督抚不得不退让。现实中，部臣不断侵夺疆吏之权，如时人所谓：“顷岁以来，学部保提学使，度支部设监理财政官，民政部保巡警道，农工商部保劝业道，法部保提法使，各安置私人，攘夺地方一部分之事，内外直达，守法之官骎骎干预行政，欲堕坏行省规制，而侵天子用人之权。……复见度支部尚书载泽奏定盐务章程三十余条，将盐运使以下各官归其任用。夫一省之大，至重要者只此数事，而皆画界分疆，一任部臣包揽而去，督抚孤居于上，已成赘疣。”[⑦]从制度设计上看，清廷通过中央集权举措，由中央各职能部门分割了地方督抚的多种权力，使地方督抚权力逐渐缩小，是不争的事实。

　　其二，清廷中央集权并没多大实际效力，没有实际掌握从督抚手中收回的各种权力。清廷从制度上收回地方督抚不少重要权力，但因为亲贵专权，内部矛盾重重，政出多门，实际上破坏了中央集权的效力，未能真正掌握这些权力。一个显著的事例是，清廷通过中央集权，把新军的指挥权、调遣权收归军谘府、陆军部，但事实上，军谘府、陆军部并不能有效地指挥和调遣新军。新出监国摄政王载沣日记记事非常简略，但对收紧军权记载很详细，诸如载沣自代宣统皇帝为全国海陆军大元帅，载涛、毓朗为军咨处（府）大臣，载洵为海军大臣，廕昌为陆军大臣，载涛、毓朗、载搏为训练禁卫军大臣，[⑧]等等，均认真抄录有关上谕，可见其用心之良苦。他还特别记录了把北洋新军六镇指挥权、调遣权收归陆军部的事实：宣统二年（1910）八月二十三日，“内阁奉上谕：‘第一、二、三、四、五、六镇均归陆军部直接管辖。’”二十九日，“直督奏二、四镇办法，代朱批：‘览悉。嗣后遇有调遣，准由该督一面再电奏请旨后，方可暂由该督节制。余著仍行懔遵前旨办理。’”[⑨]北洋新军六镇收归陆军部管辖，但事实上陆军部并不能有效指挥。武昌起义爆发后，清廷派陆军大臣廕昌督师进剿，但廕昌不能如意指挥前线军队，这些军队恰恰正是袁世凯的“北洋旧部”。在这种情况下，清廷才不得不召回廕昌，而被迫起用蛰伏多时的袁世凯，并授袁世凯为钦差大臣，谕令：“所有赴援之海陆各军，并长江水师，暨此次派出各项军队，均归该大臣节制调遣。……此次湖北军务，军谘府、陆军部不为遥制，以一事权。”[⑩]此所谓“军谘府、陆军部不为遥制”之说，正说明在武汉前线，军谘府、陆军部已经被迫自动放弃了军权，清廷中央集权之效力可想而知。所谓“中央无法控制地方”，只是清廷实际上不能掌控收回来的权力，并不是督抚坐大而权“重”，不能简单地推论是：“只能以督抚坐大了、尾大不掉、指挥不动解释。换一句话就是，表面上权已不在手，但‘势’大、能量大，是另一种‘重’。”

　　其三，地方督抚在制度上失去许多重要权力，在实际上处于无能为力状态。清廷通过新政加强中央集权，相应地削弱了地方督抚权力，使督抚在地方办事艰难。如时论所谓：“自中央集权之说中于中央政界之心理，而督抚之权日削，而外省之力日瘠，迄于今几无一款之可筹、一事之能办，疆臣愤不能平，则相率托词乞退。呜呼，其流毒之巨有如是也。”[11]仍可以军权为例。清廷收回各省新军的指挥权、调遣权统归军谘府、陆军部，使地方督抚虽有节制新军之名义，而没有指挥、调遣新军之实权。武昌起义爆发，各省督抚应对无方，正如御史陈善同所说：“各省督抚，膺千余里土地之重寄，为数千万人民之所托命，万不可无调遣兵队之权，以资震摄。苟既命以如此重大之任，而复靳兵权而不予，是不啻缚其手足而使临民上，欲求无事不可得也。疑其人而罢其督抚之任可也，任之而复疑之，缚其手足不可也。今各省会城之变，大抵皆坐此弊，则兵权集于中央之说误之也。……今则各省陆军皆一律归部直接管辖矣，各该督抚均不能直接调遣矣，若不速为变计，乱未已也。”[12]直隶总督陈夔龙感同身受，曾痛陈疆臣失去兵权之害，有谓：“余于宣统己酉腊月，履直督任，所辖北洋第二、第四两镇，兵力甚强，足以建威销萌。新党不便，怂恿京师权贵收归部中直辖，监国贸然允之。疆臣职司疆土，直隶尤屏蔽京师，一旦骤失兵柄，其何能淑。疏凡再上，以去就力争，卒未能收效果。”[13]辛亥鼎革之际，地方督抚面对革命，除少数顺应世变潮流以外，尽管可能有多数督抚想效忠清王朝，但大都有心无力而已。独立各省督抚既无法控制新军，也不能筹集军饷，大都成为无兵无钱的光杆司令，只能消极应对革命形势。