清末“内外皆轻”的权力格局与武昌起义(2)

　　武昌起义后，清政府国库空虚，筹集军饷非常困难。据署理度支大臣绍英日记载，当时度支部库实存现银9871万余两，辅币74万枚。绍英“竭蹶从事，艰窘异常。倘借款无成，实无善策。闻内帑尚有存储，第讨领不易，不知将来能办到否？”隆裕太后召见内阁总理大臣袁世凯商议和战大计与政体抉择时，老练的袁世凯以四两拨千斤的方式提出关键的军饷问题，直击清廷软肋，有谓：“政体本应君主立宪，今既不能办到，革党不肯承认，即应决战，但战须有饷。现在库中只有廿余万两，不敷应用，外国又不肯借款，是以决战亦无把握。”事实上，至少在财政上，清政府确实已没有决战的资本。袁世凯正是利用此点而挟持清廷，与革命党讲和。

　　其时，前方各路清军将领及各省督抚纷纷电奏，恳请王公亲贵毁家纾难，捐献私产。清廷“谕令宗人府，传知各王公等，将私有财产，尽力购置国债票”，但所得无几，杯水车薪，无济于事。据郑孝胥记载：“宫中存款已尽出，约九百万两，可支至十二月初旬耳。亲贵私蓄二千九百万，皆不肯借作国债，惟庆邸出十万而已。虽谓亲贵灭清可也。”又据许宝蘅记载，隆裕太后召见袁世凯时，又谕：“‘现在宫中搜罗得黄金八万两，你可领去用，时势危急若此，你不能只挤对我，奕劻等平时所得的钱也不少，应该拿出来用。’总理对：‘奕劻出银十五万。’太后谕：‘十五万何济事，你不必顾忌，仅可向他们要。’”袁世凯甚至以“库空如洗，军饷无著”为由，上奏“请将盛京大内、热河行宫旧存瓷器，发出变价充饷，以救目前之急”。清廷被迫允准。可见清廷财政已处捉襟见肘的无比艰难窘境。署理度支大臣绍英巧妇难为无米之炊，感触颇深，有谓：“计自暂署度支大臣两月，筹款维艰，智穷力竭。现在虽库款尚敷一月之用，而军用浩繁，终有饷项难继之一日，愧悚奚如。”他深感实在是无力回天，不得不托病请假，并奏请开缺。如同军权一样，清廷在财权方面实行中央集权的实际效力也是微乎其微。

　　“外轻”方面

　　从“外轻”方面来说，就是地方督抚权力被收束而明显削弱，在地方已没有强势督抚，也不能有效地控制地方军权与财权，没有形成强大的地方势力。

　　在清末新政与立宪的过程中，清廷加强中央集权，有意削弱地方督抚权力，也曾遭到地方督抚的抗拒。如两广总督岑春煊，曾力陈中央与地方相互维持之道，认为地方督抚权重亦不可削弱。他说：“中国各省辄藉口于因地制宜之习惯，于是彼一是非，此亦一是非，论者不揣其本，更托为中央集权之说，欲收一切财政、兵权，以为暗师日本削藩之议。不知中国幅员固非日本所可比例，且军兴以来，督抚之权似已稍重，然进止机宜，悉秉庙谟，大难敉平，幸赖有此。中国政体早含有中央集权之习惯，天下更安有无四方而成中央者哉。恭绎列朝圣训，于治臣御侮皆注重疆臣，以矫宋明重内轻外之弊，近如英之属地，美之各省，亦不能不委重权于驻守之臣及一省之长，更可证四方之与中央有相为维持之道也。”又如东三省总督锡良，则对于中央集权的祸害深表忧虑，有谓：“至于今日所最忧者，尤为中央集权一事。主是说者，鉴于外人讥我二十二行省为二十二小邦之说，思欲整齐画一之，意非不善。不知中央集权之制，揆诸中国历史及地理上各种关系，断难尽适于用，即西人亦能言之。”尽管岑春煊、锡良等督抚如此极力抗争，但他们还是没能改变清廷中央集权的既定路线。

　　清廷通过新政与立宪实行中央集权的结果，确实在一定程度上削弱了地方督抚的权力。资政院议员于邦华尖锐地指出，地方督抚无权办事的症结，就是清廷实行中央集权措施所致。御史胡思敬则从中央集权使各省“都成散局”的严重后果，论证新政足以招乱，有谓：“自中央集权之说兴，提学使为学部所保之员，巡警道为民政部所保之员，劝业道为商部所保之员，皆盘踞深稳，不敢轻言节制。而又司法独立，盐政独立，监理财政官气凌院司，亦骎骎有独立之势。一省之大，如满盘棋子，都成散局。将来天下有变，欲以疆事责之督抚，而督抚呼应不灵；责之学使以下各官，而各官亦不任咎。”这并非危言耸听，武昌起义之后地方督抚无力效忠朝廷的惨痛事实即为明证。

　　清末地方督抚权力削弱的表征有二。

　　一是没有强势督抚，也没有形成强大的地方势力。在清末新政时期，除直督袁世凯与鄂督张之洞任期较长以外，其他地方督抚任期多短暂，且调动频繁，较少久任督抚。据统计，其时总计有119个督抚，任职在2年以下者占80%以上，其中总督任职在半年以下或未到任者占551%，巡抚占494%，各省督抚调动频率大都在一年一次以上。督抚更调频繁，使政策的稳定性大打折扣，对地方政治颇为不利。光绪二十九年（1903）四月初五日，慈禧太后在召见四川按察使冯煦时称：“督抚确有一种毛病，好变更前任的事。”冯煦答：“不独尽弃前任的事不可，即不明变，而视为前任之事，不甚著力，属员亦窥伺意旨，相率因循，使前任苦心经营之事不废而废，最为可惜。”但与此同时，督抚更调频繁，也不容易形成地方势力，而有利于中央对地方的控制。著名督抚如袁世凯、张之洞、岑春煊、端方，是李鸿章、刘坤一去世之后最有影响的地方督抚大臣。在清末新政十余年间，岑春煊任督抚9次，端方11次。尽管岑与端也可谓当时难得的干才，但因过于频繁调动还是难有作为，也不可能在某处扎下固定的根基，其他平庸之辈更可想而知。任期长者如袁世凯、张之洞，其实也没有形成地方势力。清廷始终紧握对地方督抚的任免权。袁世凯虽久任北洋，并与庆亲王奕劻勾结，曾一度权倾朝野，但很快引起清廷警觉，其权力不断被削弱，终归被罢黜回籍。张之洞虽在湖北经营近18年，但一朝离开湖北后，湖北立刻大变，其继任者赵尔巽全改其制度。张之洞曾对袁世凯抱怨：“君言我所办湖北新政，后任决不敢改作。试观今日鄂督所陈奏各节，其意何居？且其奏调各员，均非其选，不恤将我廿余年苦心经营缔造诸政策，一力推翻。”可见湖北并不是张之洞永久的势力范围。宣统元年（1909）十月，直隶总督端方被黜，许宝蘅日记称：“匋帅在近日满汉大臣中最为明白事理，器局亦颇开张，虽所为不足满意，然亦不易得，今又被黜，益增无人之叹。”其时，张之洞已去世，袁世凯、岑春煊都被迫在野，端方又遭罢黜，环顾宇内，确实已没有强势督抚。到武昌起义前夕，如直督陈夔龙、江督张人骏、鄂督瑞澂等，都是与袁世凯、张之洞等人不可同日而语的平庸之辈，地方督抚并没有形成尾大不掉的地方势力。在某种程度上可以说，这大概就是中央集权的效力。

　　二是各省督抚不能有效地控制地方军权与财权，使地方军心涣散，财力竭蹶。这也可以武昌起义后各省软弱无力应对为证。清廷为实现中央集权，把各省新军的指挥权、调遣权统归军谘府、陆军部，削去地方督抚的兵权，是最为致命的。武昌起义之后不久，御史陈善同一针见血地指出：“各省督抚，膺千余里土地之重寄，为数千万人民之所托命，万不可无调遣兵队之权，以资震摄。苟既命以如此重大之任，而复靳兵权而不予，是不啻缚其手足而使临民上，欲求无事不可得也。疑其人而罢其督抚之任可也，任之而复疑之，缚其手足不可也。今各省会城之变，大抵皆坐此弊，则兵权集于中央之说误之也。……今则各省陆军皆一律归部直接管辖矣，各该督抚均不能直接调遣矣，若不速为变计，乱未已也。”

　　各省新军名义上归地方督抚节制，但实际上督抚很难调动新军。如湖广总督瑞澂，在武昌起义之后极力剖白，事变由“新军应匪”而起，并特别申明“陆军为统制专责”，统制张彪无法控驭，而巡防队又迭次裁撤，所剩无多，且分防各府州县，以致武汉兵力奇缺，“瑞澂以孤身处于其上，无从措手”。又如湖南巡抚余诚格，得知新军谋变，遂与司道及巡防队统领密谋，“将新军分调各府州县驻扎，以散其势”，但新军并不想动。“余诚格迭催新军开赴各属，各新军乃藉口子弹不充，请加发三倍，方能应调。余诚格不允，遂相持不下”。随后新军便在长沙起义。武昌起义由新军发动，各省响应者亦多为新军，地方督抚遂对新军避而远之。如两江总督张人骏所谓：“陆军名誉被鄂事牵累，不能用而反应防。各省情形，如出一辙，此间尤甚。”“糜无数金钱，久经训练之陆军，几等养虎自卫，可胜浩叹！”因新军不可靠，而巡防队又不敷调用，“宁省巡防止三十余营，分防至千余里之遥，零星散扎，均难仓卒抽动。浦口防军虽系长江游击之师，惟因事先后调往皖、苏各省及徐州等处已居多数，亦难一时调集。至赣、皖、苏各省兵力，更形单薄。下游地段绵长，非现有防营足敷防守”。张人骏奏请参照从前湘军营制，添募十营，名为“巡防新军”。军谘府、陆军部指示宜照章参用陆军教育，并“希勿用巡防新军名目”。张人骏只得遵照改称“江南巡防选锋队”。军谘府、陆军部竟然忌讳“新军”之名，颇可玩味。清政府在推行新政的过程中，在编练新军的同时，正逐步裁减绿营、巡防队等旧式军队。此时，为应对危局，陆军部奏请各省绿营、巡防队一律暂缓裁减，以辅陆军、巡警所不及。清廷允准：“所有宣统三年预算案内，各省奏明碍难裁减之绿营、巡防队，均著免其裁减；并四年预算，除直隶、江、赣等省仍照奏准各案办理外，余著一律暂免裁减。”然而遗憾的是，在新军一片倒戈的形势下，依靠旧式军队绿营与巡防队，并不能阻挡住各省纷纷独立的势头。

　　至于地方财政，其捉襟见肘程度与中央财政相比，可谓有过之无不及。两江总督张人骏所在江南地区，本是财赋裕足之地，但亦“库帑如洗”。张人骏不停地诉苦，有谓：“鄂乱事起仓卒，江南地处下游，向多伏莽，窃发堪虞。皖、赣逼近鄂疆，兵备均甚空虚，非缓急有备，实难肆应。即军队抢[枪]械，亦当预筹添购，米粟并须储峙，在在需款。……欲济眉急，舍息借别无办法。”于是拟借洋款五百万两，后又拟加借二百万两。又谓：“江南财政困难，至今已极，实无可移之款，息借之外债经分别抵还，已所余无几。即人骏所招之十营，亦尚在筹措前项勇饷。”于是又恳请度支部筹拨的款一百三十万两。事实上，不但部拨的款难有指望，息借洋债更无着落。张人骏几近绝望，“欲支危局，先求足用，帑项告竭，瓦解即在目前”。

　　江南如此，其他各省更是竭蹶不堪。各省督抚纷纷向清政府请拨的款，或奏请息借外债，使清政府应接不暇。陕甘总督长庚等致电内阁、度支部称：“宁夏失陷，土匪四起，藩库存饷仅支一月，有支无收，危急万状。惟有泣求钧阁部，速济的饷百万，由归绥、迪化分起汇解，以救倒悬。”又电内阁称：“比款既难划出，所有原议借三百五十万，即全归甘省担任。……乞速照会比使订借汇解，以济急需。”山西巡抚张锡銮电称：“晋省乱后，库空如洗。除不急之务暂停办外，目前紧要军警兵饷及善后急需，至少非有百万不办。日前请领二十万，望饬速发，以济眉急。”直隶总督陈夔龙电奏：“津市危迫，饷需万急，饬交涉使与各洋行商借银二百万两，一年归还，以本省各实业官股及烟酒税作为虚抵。”清廷允准其向各洋行商借，以济要需。

　　当清廷以部库空虚，要求各省筹饷接济时，东三省总督赵尔巽称：“奉库久罄，两月以来，全赖维持纸币，赖以支住，断无现款拨供汇解。”吉林巡抚陈昭常称：“吉省库储支绌，现币无多，全赖官帖周转。两月以来，添兵购械，所需至巨，均系勉力支持。如饷项稍亏，亦虞哗变，危险即在眉睫。现在全省绅民，对于财政监察甚力，即有现款外运，势必全力抵抗。加之人心浮动，讹言孔多，倘因而生事，祸患之迫，何可胜言。再四思维，实无他法。”据统计，宣统三年（1911），各省预算案内本来就有很大的财政赤字：不敷在一百万两以内者，有吉林、黑龙江、山东、山西、河南、甘肃、热河等省区；在一百万两以上者，有贵州105万，江苏108万，安徽、福建各115万，广西137万，湖南157万，云南193万，江西254万，湖北539万，四川774万。战乱突发，旧式军队绿营、巡防队暂缓裁减，还得招募新兵，军费急剧增加，使各省督抚焦头烂额。地方财政已到崩溃的边缘，面对革命风暴，地方督抚无力应对也就不足为怪了。

　　可见，正是地方督抚权力明显削弱，而清廷中央集权尚未强固之时，即在此权力转换临界的关键时刻，武昌起义爆发，这无疑是对清王朝的致命一击。清末“内外皆轻”权力格局的表征在武昌起义之后非常明显：一方面，清廷没有建立强有力的中央政府，也未能真正控制军权和财权。陆军部大臣荫昌不能指挥武昌前线的北洋新军，而不得不重新起用旧臣袁世凯。同时国库空虚，而度支部又无法筹集军饷。另一方面，在地方已没有强势督抚，其军权与财权均大为削弱。独立各省督抚既无法控制新军，也不能筹集军饷，大都成为无兵无钱的光杆司令，只能消极应对革命形势。因此，清王朝便无可挽救地迅速走向土崩瓦解。

　　值得进一步说明的一点是，当清廷中央与地方督抚的权威一并衰落之时，军人势力崛起，从而出现军人干政局面。后来，袁世凯正是依靠新军的力量，进入清廷权力核心，从中央而不是从地方控制清政府，从而攫取清朝政权和辛亥革命的胜利果实。这是军人干政发挥到极致的典型事例，而不是地方势力膨胀的结果。民初北洋军阀并非清末地方督抚，而多为清末新军将领。例如，冯国璋、段祺瑞起初并没有地方根基，只是因掌握大量军队而控制相应的地盘而已。即便是阎锡山、张作霖，也是以军人身份乘乱而起，以武力称雄，割据一方。北洋军阀的起源并非地方势力的兴起，而是军人以武力控制地方的结果。那种认为由清末地方势力直接蜕变为民初北洋军阀的观点，纯粹是与历史本真不相符合的逻辑推演。事实上，在清末武昌起义之前，并没有强大的地方势力，也没有地方主义抬头，所谓地方势力或地方主义，毋宁说是民初军阀政治的表征。职是之故，从军人势力的崛起与军人干政的角度，探究民初北洋军阀的起源与军阀政治，或许是一条更理想的路径。

　　（本文摘自李细珠著《地方督抚与清末新政：晚清权力格局再研究》，社会科学文献出版社，2018年5月。澎湃新闻经授权发布，有删节，现标题为编者所拟。）